“La porfía del chileno”: desarrollo, industrialización y modelos exportadores

Posted on febrero 29, 2012

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Hoy en día sobreviven, a grandes rasgos, dos ideologías acerca de cómo desarrollar la industria de un país de manera que esta pueda sustentar un desarrollo de largo plazo en términos económicos, sociales y culturales.

La primera es una versión del desarrollismo a la que se le ha denominado últimamente “Industrialización orientada a las exportaciones” (Export-Oriented Industrialization, EOI) (véase los trabajos 1 y 2 de Gary Gereffi al respecto).[1] La segunda es la que podemos identificar con la economía neoclásica, el neoliberalismo y las políticas promovidas por el llamado Consenso de Washington (ver artículo en wikipedia).

Ambos modelos comparten la premisa que las exportaciones son la mejor forma de obtener ingresos de manera de elevar los niveles de vida de la población de un país. También comparten, en principio, la idea que no da lo mismo qué exportar; algunas exportaciones facilitan el desarrollo mientras que otras lo perjudican o cuanto menos lo hacen más difícil. De ahí el mantra de que se debe exportar productos con “mayor valor agregado” y no sólo materias primas sin procesar. Sin embargo, ambas estrategias difieren diametralmente en qué hacer con los recursos con que un país cuenta (recursos naturales, mano de obra, capital) para lograr los niveles de desarrollo deseados. Ambas han diferido también diametralmente en sus resultados.

El modelo de Industrialización Orientada a las Exportaciones sostiene que aunque un país no tenga grandes recursos para sustentar industrias exportadoras con alto valor agregado, estos se pueden desarrollar mediante políticas públicas de promoción. Mediante una fuerte inversión pública y apoyo sostenido a la transformación de las empresas –públicas o privadas- y su desarrollo organizacional y tecnológico, estas pueden llegar a generar productos altamente especializados y complejos. La inversión extranjera también es canalizada a los sectores con mayor contenido tecnológico, se establecen límites a su participación en las empresas nacionales, y se les exige transferir tecnología y conocimientos. Sólo una vez logradas estas capacidades, es sustentable dejar a las empresas nacionales competir en los mercados mundiales. La apuesta, de este modo, es que mediante una fuerte protección inicial, y una apertura a la competencia sólo una vez logrados ciertos niveles de industrialización, incluso un país agrario puede transformarse en una potencia industrial. Si la apertura es prematura, esta puede exterminar la naciente industria nacional; si la apertura no se concreta, las empresas no pueden capturar los beneficios del comercio exterior y se acostumbran a las protecciones. Dicho en otras palabras, lo que propone es una combinación adecuada de “zanahorias y garrotes” (Paus, 2010).

El segundo modelo neoclásico o neoliberal, sostiene que los recursos con que un país cuenta no pueden alterarse activamente sin generar distorsiones que terminan minando el proceso de desarrollo. Lamentablemente, se plantea, el estado no puede saber de antemano cuáles son los recursos y sus combinaciones más ventajosas para el desarrollo, y cuando lo intenta, en vez de escoger a los mejores, termina favoreciendo a quienes tienen más poder de lobby asegurándoles beneficios artificiales que luego es muy difícil revertir. Lo mejor que puede hacer el estado, de este modo, es establecer un conjunto de políticas neutrales, esto es, que no favorezcan a nadie en particular sino que permitan un entorno de negocios favorable (estabilidad de precios, equilibrios macro, bajos costos de producción) y fomentar la competencia, tanto interna como externa. Las políticas neutrales permiten a los empresarios tener horizontes de largo plazo al momento de planear inversiones disipando así el peligro que el miedo a cambios bruscos del escenario económico y político los haga detener sus planes de inversión o llevárselas a otro país. Este escenario es también el más propicio para atraer inversión extranjera. Por el otro lado, una apertura rápida a la competencia interna y externa constituye el mejor mecanismo de selección posible, ya que premia a las empresas más productivas y eficientes, y elimina a las que no lo son. La apuesta, de este modo, es que un escenario de libre mercado y competencia permite a los empresarios visualizar nuevas oportunidades de negocios, fomentando el emprendimiento y la innovación, aumentando la eficiencia sobre los recursos existentes, y ofreciendo la flexibilidad necesaria para adaptarse a las exigencias cambiantes de los mercados mundiales. En el lenguaje anterior, una exposición continua al garrote de la competencia permite extraer los mejores resultados de la iniciativa privada.

La primera estrategia requiere sin duda de esfuerzos de largo plazo y el compromiso de sectores de la sociedad con intereses muy diversos. Significa, por ejemplo, encarecer por un tiempo los productos importados para favorecer la producción nacional, lo que es difícil de aceptar por parte de los consumidores y especialmente las clases medias y altas acostumbradas a comprar bienes de consumo y de lujo provenientes del exterior; significa extraer mayores impuestos para favorecer con dichos recursos a un determinado sector industrial en detrimento de otros, quienes no verán dichos privilegios con buenos ojos, etc. A pesar de estas dificultades aparentemente insalvables, esta es la estrategia que siguieron la gran mayoría de los países avanzados para lograr sus niveles actuales de industrialización; tanto los grandes (Inglaterra, Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia, Japón) (ver Chang, 2007) como los chicos (Bélgica, Austria, Noruega, Suecia, Dinamarca) (ver Katzenstein, 1986); tanto los viejos (todos los anteriores), como los nuevos (Corea del Sur, Taiwán, Finlandia, etc.) (ver Amsden, 2003). También es aquella que están tratando de seguir los países que, aunque aún lejos del nivel de desarrollo de los primeros, les siguen de cerca, como es el caso de los países de Europa del Este Central (Eslovenia, República Checa, Eslovaquia, Polonia) (ver Bruszt y Greskovits, 2009). Finalmente, es la que durante un tiempo siguieron los países que lograron llegar más cerca de dicho nivel de industrialización en América Latina como Brasil y México (y en alguna medida también Argentina) (ver Gereffi, 1990 y también Amsden, 2003), y que hoy gozan de un nuevo empuje industrializador en gran medida gracias a las capacidades acumuladas en aquel período. Mientras varios de ellos necesitaron gobiernos autoritarios para imponer su estrategia de industrialización –especialmente los asiáticos con excepción de Japón-, la gran mayoría de los occidentales lo lograron bajo gobiernos democráticos.

La segunda estrategia casi no ha sido utilizada por los países avanzados (una excepción podría ser Irlanda, aunque muchas con reservas). También se han movido hacia ella Estados Unidos e Inglaterra a partir de los años 70’, aunque también con reservas[2], y por cierto, con grandes costos como la pérdida de poderío industrial y el crecimiento escandaloso del sector financiero. En cambio, ha sido utilizada ampliamente por algunos países de ingresos medios aspirantes a alcanzar el desarrollo como Chile, que se empecinan en poder ser el primer ejemplo de su tipo.

Recientemente el país había logrado un avance tímido pero decisivo en seguir los pasos del resto de países industrializados al plantear una política estatal de fomento a diversos clusters productivos.[3] Esta se basó en el estudio de las capacidades actuales y prospectivas de una serie de complejos productivos que, aunque lejos de constituir industrias modernas y de alto valor agregado como aquellas seleccionadas por los estados desarrollistas del sudeste asiático, podían apostar a generar las sinergias necesarias en las próximas décadas. Los estudios y las propuestas de políticas apuntaban a los sectores identificados como de alto potencial tanto por la posibilidad de crecimiento futuro como por las capacidades ya desarrolladas, fortaleciéndolos en sus requerimientos de capital humano, servicios financieros, regulación, infraestructura, etc. Esta inversión pública estaba además dirigida tanto a aquellos recursos específicos a cada sector seleccionado, como también incluían recursos generales que pudieran servir a otras industrias.

A mediados de 2011, sin embargo, el gobierno desmanteló sin empacho alguno la opción de seguir la senda de los países desarrollados para re-establecer la “neutralidad” reinante hace más de 40 años: la chilean way. En una editorial, el diario La Tercera aplaudió la medida alegando que “Lo que se arriesga cuando se introducen criterios arbitrarios para priorizar inversiones es precisamente esa disciplina básica en la inversión pública, que es la que optimiza el uso de recursos y lleva al crecimiento del país.” (ver artículo La Tercera). Ese sí que es un ejemplo de la “porfía del chileno”…


[1] De acuerdo a algunos expertos (ver el artículo de Colin Bradford Jr. en el libro de Gereffi) constituye la ansiada “segunda fase exportadora” que nunca logró concretarse en Chile en el período de la vapuleada Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI).

[2] Uno de los mayores incentivos a la innovación en Estados Unidos sigue siendo el enorme gasto en investigación (R&D) estatal que entre 1950 y mediados de los años 1990 significó entre el 50% y el 70% de todo el gasto en investigación en ese país. Este fue crucial para desarrollar innovaciones como las relacionadas con la computación (incluido internet), los semiconductores, la biotecnología o la industria espacial (ver Chang 2007, 55-56)

[3] Ver la estrategia y los documentos de apoyo en http://www.cnic.cl/

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